Glasanje u Europskom parlamentu ne znači da će EU ukinuti pravo veta članicama

EU i države članice raspravljaju o planovima da uniju učine fleksibilnijom i učinkovitijom. Jedno od glavnih pitanja je osigurati da EU može funkcionirati učinkovito - odgovarati na trenutne izazove i osnažiti svoj utjecaj na geopolitičkoj sceni - dok se nastavlja širiti. Veći broj država članica povećava rizik da će bitne odluke biti blokirane jer trenutno sve članice imaju pravo veta na odluke o vanjskoj politici, sigurnosti i porezima.

Međutim, manje države članice boje se da bi mogle, ako se pravila promijene, izgubiti još suvereniteta i biti nadglasane po bitnim pitanjima od strane većih članica, pogotovo Francuske i Njemačke. Drugo pitanje je kako poboljšati suradnju na zdravstvenoj zaštiti, obrazovanju i imigraciji.

Te teme vjerojatno će dominirati u kampanji za izbore za Europski parlament koji će se održati u državama članicama od 6. do 9. lipnja 2024. Jedno od najosjetljivijih pitanja je rasprava o ukidanju prava veta država članica na glasanju o vanjskoj politici i sigurnosnim pitanjima.

Krajem studenog, Europski parlament (EP) uključio se u tu raspravu svojim prijedlozima koji uključuju, među ostalim, poziv na ukidanje prava veta članica u sferama oporezivanja, vanjske politike i sigurnosti.

Neki političari opisali su to glasanje kako put prema Europskoj federaciji usprkos činjenici da sve promjene funkcioniranja EU moraju biti odobrene od strane država članica i može ih blokirati svaka članica.

"SDP-ovci su Strasbourgu glasali protiv rezolucije kojom se ukida pravo VETA... Dakle, ukida se pravo VETA, i tom odlukom je parlament EU službeno postao jedna vlada koja je iznad vlada i zakona država....," piše u ovoj Facebook objavi na hrvatskom od 25. studenog 2023. Isto se tvrdi i u objavi ovdje i ovdje. 

Slične tvrdnje podijeljene su na češkom, slovačkom i francuskom. AFP je ranije pisao o tim tvrdnjama na francuskom ovdje.

Objave ostavljaju dojam da je EP odobrio promjene načinu na koji funkcionira Europska unija, dok stručnjaci potvrđuju da EP nema ovlasti napraviti to. No, dokument koji je odobren 22. studenog 2023. je politička deklaracija i poziv za daljnjom raspravom o EU pravilima.

Image

Snimka zaslona obmanjujuće objave na Facebooku od 12. prosinca 2023.

Na primjer, očekuje se da će nekoliko EU članica odbiti prijedlog za ukidanje prava veta. Nova vlada premijera Roberta Fica u Slovačkoj zapisala je to u svoju deklaraciju o programu. Vladajući HDZ se također usprotivio i priopćio da bi "takve promjene oslabile legitimitet pri donošenju odluka, narušavajući pritom odnose među državama članicama". 

Nije puno više od političke izjave

Zastupnici Europskog parlamenta odobrili su prijedlog za dopunom (poveznica je arhivirana ovdje) pravila Europske unije 22. studenog 2023.

Pravila EU su obvezujući dogovori između država članica EU. Postavljaju ciljeve EU, pravila za institucije EU, donošenje odluka i odnose između EU i država članica. Svi potezi EU temelje se na tim pravilima, a EU institucije ne mogu učiniti išta što im ta pravila ne omogućuju.

Trenutno postoje četiri takva pravila i možete ih pronaći ovdje (poveznica je arhivirana ovdje).

Rasprave o promjeni pravila traju desetljećima, ali odnedavno glavno pitanje je kako osigurati učinkovito funkcioniranje Europske unije nakon mogućeg pristupa novih država članica. Europska unija trenutno ima 27 članica, ali još osam država (poveznica je arhivirana ovdje) ima službeni status kandidata i u različitim su fazama pregovora o pristupanju.

Europski parlament uključio se u raspravu izjavom u kojoj je iznio svoj stav - 291 zastupnik glasao je za, 274 protiv i 44 su bila suzdržana.

"Zastupnici su tražili više ovlasti EU po pitanju okoliša i podjelu ovlasti s EU u sljedećim sferama o kojima trenutno odlučuju samo države članice: javno zdravstvo (pogotovo prekogranične zdravstvene prijetnje i uključenje seksualnih i reproduktivnih prava i zdravstvene zaštite), civilna zaštita, industrija i obrazovanje," naveo je Europski parlament u priopćenju za javnost (poveznica je arhivirana ovdje). 

Međutim, taj stav Europskog parlamenta je samo politička izjava jer zastupnici nemaju ovlasti promijeniti pravila EU, kao što je istaknula Christine Verger (poveznica je arhivirana ovdje), potpredsjednica Instituta Jacques Delors, u telefonskom razgovoru za AFP 28. studenog 2023.

"To je samo mišljenje o tome kako parlament vidi budućnost Europskih institucija. To nije išta novo. I Europski parlament i druga tijela nedavno su izrazila mišljenja o toj temi, pogotovo u pogledu proširenja Europske unije na nove članice," rekla je.

"To pitanje postavlja se već nekoliko godina u intelektualnim, akademskim i političkim raspravama. Ako ćemo imati više država članica - mislimo prvenstveno na Balkan i možda Ukrajinu i Moldovu - možemo li nastaviti funkcionirati s institucijama koje imamo danas? To pitanje postavljalo se skoro svugdje nekoliko godina. Možemo li funkcionirati s 35 članova Europske komisije?"

Za shvatiti što je glasao Europski parlament bitna je činjenica da pravila EU ne mogu mijenjati zastupnici Europskog parlamenta, nego Europsko vijeće koje je sačinjeno od vođa država članica, a moraju ih odobriti i nacionalni parlamenti država članica - u nekim slučajevima i građani na referendumu.

"Pravila moraju predložiti države članice na međuvladinoj konferenciji i ratificirati ih u skladu s relevantnim ustavnim pravilima," rekla je Hélène Gaudin, profesorica na Sveučilištu Toulouse-Capitole i direktorica Instituta za istraživanje europskog, međunarodnog i komparativnog prava u telefonskom razgovoru za AFP 29. studenog 2023.

Rezultate konvencije raspravili bi se na međuvladinoj konferenciji gdje se odluke usvajaju jednoglasno. Sve države članice moraju odobriti rezultat, što znači da je obična većina u parlamentu bilo koje države članice dovoljna za blokiranje procesa.

"U svakom slučaju, uloga Europskog parlamenta po pitanju donošenja odluka je nepostojeća. Nacionalni parlamenti imaju stvarnu ovlast za donošenje odluka kada je reforma pravila EU u pitanju," rekla je Verger.

Europski parlament pozvao je Europsko vijeće da komentira na predložene promjene. Europsko vijeće, međutim, nije o tome raspravljalo na svom sastanku u prosincu 2023. (poveznica je arhivirana ovdje). 

Stručnjaci propitkuju opis EU kao 'federacije'

U nekim objavama na društvenim mrežama korisnici su tvrdili da će promjene koje je predložio Europski parlament automatski dovesti do promjena načina na koji funkcionira EU.

Na primjer, u ovoj objavi na češkom tvrdi se da će se "EU pretvoriti u vojnu federaciju bez prava veta država članica."

Za termin "vojna federacija" nema definicije, rekao je Euractiv.sk analitičar Radovan Geist (poveznica je arhivirana ovdje) u elektroničkoj poruci AFP-u 3. prosinca 2023.

"Teoretski, u kontekstu EU, termin bi se mogao shvatiti kao institucionalno uređenje u kojem federalne institucije (u ovom slučaju europske) jedine imaju ovlasti djelovanja u definiranim područjima (u ovom slučaju obrana) i imaju vlastite resurse za učiniti to (u ovom slučaju, "europska vojska" koju financira "europskim novcem"). O tome se ne raspravlja u EU niti je spomenuto u usvojenom stavu Europskog parlamenta," naglasio je.

Politološkim rječnikom, federacija je bliskiji oblik suradnje država nego unija. Federacija implicira uniju država koja prepoznaje supremaciju zajedničke vlade. Međutim, ta razlika nije univerzalno prihvaćena.

Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija i Češkoslovačka Federalna Republika do svog raspada bile su federacije s nacionalnim parlamentima i centralnim federalnim vlastima. Primjer današnje federacije je Njemačka.

Politička unija je politička jedinica koja se sastoji od dvije ili više zasebnih jedinica, ali nema nužno organizacijsku nadstrukturu. Na primjer, Savez Bjelorusije i Ruske federacije je tog oblika. Takva vrsta suradnje može biti različitih oblika i razmjera.

Iako Europska unija trenutno ima mnogo elemenata koje stručnjaci (na primjer ovdje) opisuju kao karakteristike federacije, ne može ju se opisati kao federaciju, kaže Geist.

Za to bi bilo potrebno, na primjer, ojačati Europski parlament u odnosu na Europsku komisiju. Europsko vijeće, u kojem su predstavljene vlade država članica, trebalo bi ostati bez svog nadmoćnog statusa nad Europskim parlamentom, zastupnici bi trebali imati zakonodavne ovlasti, princip jednoglasnosti u svim odlukama trebao bi biti ukinut u potpunosti ili bi zajednički budžet trebao biti osjetno povećan.

Trenutno, zastupnici Europskog parlamenta nemaju ovlasti predlagati zakone - tu ovlast ima Europska komisija. Zastupnici Europskog parlamenta "samo" glasaju o prijedlozima.

"Ništa tog tipa ne raspravlja se u EU, čak ni usvojen stav Europskog parlamenta. On poziva na osnaživanje 'obrambene unije', što je kolektivni naziv za osnaživanje obrambenih sposobnosti EU," rekao je Geist.

Vladislava Gubalova iz Centra za globalnu Europu think-thank organizacije GLOBSEC slaže se s Geistom. "Prijedlog nema za cilj pokretanje federalizacije Europe. Poziva na reformu ovlasti Komisije i neke institucionalne reforme s ciljem povećanja učinkovitosti i efektnosti politika EU i interakcija među institucijama," rekla je u elektroničkoj poruci za AFP 1. prosinca 2023.

Kako bismo se približili federaciji "morali bismo potpuno promijeniti pravila da bi Komisija imala ekskluzivne ovlasti, pogotovo po pitanju zajedničke vanjske politike i sigurnosti, kao i pomak u ovlastima za donošenje odluka prema nadnacionalnim institucijama EU," dodala je.

Gubalova je istaknula da za promjenu pravila EU u pravilu treba oko pet godina, a pokušaji promjene često su neuspješni. "Povijest je pokazala da je promjena pravila bolan i često neuspješan proces. Trenutno nema političke volje ni apetita u državama članicama za promjenu pravila," rekla je.

Image

Predsjednica Europskog parlamenta Roberta Metsola dolazi na sastanak vođa EU u Briselu 26. listopada 2023. (AFP / JOHN THYS)

Ukidanje prava veta bit će teško

Prijedlog zastupnika uključuje ukidanje prava veta u nekim sferama - po pitanju oporezivanja, sigurnosti i vanjske politike. Međutim, države članice zadržale bi pravo veta za bitna pitanja uključujući buduće promjene pravila za funkcioniranje EU i proširenje na nove članice.

Mnogo kritičara tih prijedloga opisuju ih kao smanjenje prava manjih država članica, koje se neće moći braniti od pritiska većih članica unije.

Ukidanje prava veta, pogotovo po pitanju vanjske politike, već se dugo navodi kao alat za učiniti Europsku uniju učinkovitijom. Mađarski premijer Viktor Orbán trenutno prijeti blokirati svu pomoć Europske unije Ukrajini kao i buduće pristupanje uniji te države. U budućnosti bi moglo biti i problema kada dodatne sankcije protiv Rusije budu odobrene.

"Ono što je stvorilo osjećaj da je reforma nužna bila je sposobnost Mađarske da blokira želju ostalih članica da uvedu sankcije protiv Rusije. Doduše, proširenje glasanja kvalificirane većine po tom pitanju može se formalno shvatiti kao gubitak prava veta - ali iz demokratske perspektive je li normalno da predstavnicima 26 država ne dopušta djelovanje jedna država?" rekao je François-Vivien Guiot, viši predavač na Fakultetu europskih i međunarodnih studija na Sveučilištu Pau et des Pays de l'Adour.

"Međutim, u praksi izolirana država u Vijeću uvijek je podložna vrlo jakom pritisku, što u većini slučajeva rezultira odbacivanjem njenih kritika. Države uvijek pregovaraju o više pitanja istovremeno i odluke se donose zajedno. Treba naglasiti i da u slučajevima gdje je jednoglasno prihvaćanje ukinuto, države svejedno preferiraju nalaženje konsenzusa nad forsiranjem svojih pozicija," nastavio je.

Postoje zabrinutosti da bi funkcioniranje Unije moglo postati još kompliciranije ako se pridruže nove članice s istim pravima veta.

"Vanjska politika nije u strogom značenju riječi unutar europskih ovlasti, ali države se dogovaraju među sobom da naprave određene stvari zajedno. No očito, po pitanju vanjske politike, jednoglasnost je pravilo. Za prelazak na glasanje kvalificirane većine čak i po tom pitanju trebala bi odluka svih država članica i ratifikacija u svim parlamentima," rekla je Verger.

Nekoliko država, uključujući Slovačku, Mađarsku i Poljsku, protive se ukidanju prava veta u Europskoj uniji za vanjsku politiku, sigurnost i oporezivanje. U Hrvatskoj je vodeća stranka HDZ odbila prijedlog (arhivirana poveznica je ovdje).

Zbog toga Geist ne očekuje da će prijedlog biti usvojen na Vijeću, ali "vjerojatno će se manje kontroverzne tipove odluka prebaciti na glasanje kvalificiranom većinom... Čak nema potrebe mijenjati pravila da bi se to postiglo - može se ostvariti jednoglasnim prihvaćanjem država članica."

Glasanje kvalificiranom većinom (poveznica je arhivirana ovdje) je najrašireniji oblik glasanja u Vijeću EU, oko 80% zakona u EU usvaja se tom procedurom. Europsko vijeće sastavljeno je od ministara vlada država članica grupiranih prema temama o kojima raspravljaju. Dok Europsko vijeće postavlja gruba pravila za funkcioniranje institucija EU, Vijeće  EU-a odobrava pojedinačne zakone.

Glasanje kvalificiranom većinom koristi se u Vijeću EU-a kada se glasa o prijedlozima Komisije ili Visokog predstavnika EU za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Kvalificirana većina je postignuta ako 55% država članica glasa za prijedlog - u praksi to znači 15 od 27 - i prijedlog podržavaju članice koje predstavljaju barem 65% ukupne populacije EU.

Prijedloge je moguće blokirati ako ih blokira manjina od barem četiri člana Vijeća.

Kada Vijeće glasa o prijedlogu koji nije došao od Komisije ili Visokog predstavnika, prijedlog se usvaja ako ga odobri takozvana "proširena kvalificirana većina." Za to je potrebna podrška barem 72% država članica - u praksi to znači 20 od 27 - i države članice koje podržavaju prijedlog predstavljaju barem 65% populacije EU.

Vijeće trenutno mora glasati jednoglasno po nekoliko pitanja za koje su se države članice složile da su osjetljiva - na primjer zajednička vanjska i sigurnosna politika, članstvo u EU, harmonizacija nacionalnih zakona o indirektnom oporezivanju, financije EU, harmonizacija nacionalnih zakona u sferi socijalnog osiguranja i socijalne zaštite.

Parlament želi imati jaču poziciju

Predsjedavajuća Europske komisije - trenutno Ursula von der Leyen - oslovljena je u službenim dokumentima na engleskom kao "predsjednica EK." Prijedlog Europskog parlamenta za promjenu pravila EU spominje preimenovanje Europske komisije u Europsko izvršno tijelo i govori o predsjedniku tog tijela, ali to ne znači da će nova funkcija s novim ovlastima biti stvorena.

Predsjednicu Komisije trenutno nominira Europsko vijeće, a nominaciju nakon toga odobrava EP - zastupnici bi htjeli promijeniti to u svoju korist kako bi oni nominirali, a vođe država članica samo odobrili njihovu nominaciju.

Trenutno svaka država ima svog člana Komisije kojeg nominira nacionalna vlada. Komisija treba odobrenje Parlamenta, ali zastupnici ne odlučuju o sastavu tijela.

Ta promjena bi ojačala ulogu Parlamenta u kreiranju izvršnog tijela, ali sami prijedlozi ne znače automatsko proširenje ovlasti EK.

Image

Fotografija od 21. studenog 2023. prikazuje zgradu Simone Veil (desno) pored Europskog parlamenta (lijevo) u Strasbourgu na istoku Francuske (AFP / FREDERICK FLORIN)